Zensus 2021: Erste Volkszählung unter der DSGVO

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Nach zehn Jahren soll es am 16. Mai 2021 wieder so weit sein: die deutsche Bevölkerung wird erneut gezählt. Mit dem Zensusvorbereitungsgesetz 2021 wurden bereits die rechtlichen Voraussetzungen für die Vorbereitung des Zensus geschaffen. Im Zensusgesetz 2021 sollen dann weitere Einzelheiten zur Durchführung geregelt werden. Bereits die Durchführung des Testverfahrens begegnet jedoch datenschutzrechtlichen Bedenken und auch die im Rahmen des Zensus 2021 mit umfasste Gebäude- und Wohnungszählung verursacht neuen Aufwand für Vermieter.

Warum und wie wird überhaupt eine Volkszählung durchgeführt?

Aufgrund einer ursprünglich für das Jahr 1981 geplanten Volkszählung erging 1983 das sog. Volkszählungsurteil des BVerfG, nach dessen Kernaussage grundsätzlich jedermann das Recht hat, selbst darüber zu bestimmen, wer bestimmte Daten über ihn erhält (Recht auf informationelle Selbstbestimmung; entwickelt aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht gem. Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Das Urteil hat den datenschutzrechtlichen Entwicklungen in Deutschland maßgeblich den Weg geebnet und u.a. zur Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes geführt.

Um allerdings europaweit einheitliche Grunddaten über die Bevölkerung und Wohnsituation zu erhalten, hat die EU mit der Verordnung (EG) Nr. 763/2008 über Volks- und Wohnungszählungen die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, alle zehn Jahre einen Zensus durchzuführen. Auch Deutschland ist somit zur Volkszählung verpflichtet. Damit ein möglichst umfangreiches und exaktes Bild der Gesellschaft wiedergegeben wird, möchte der Staat allerdings nicht nur wissen, wer wo wohnt, sondern z.B. auch wie viele Zimmer eine Wohnung hat oder in welcher Beziehung die Mieter zueinanderstehen. Die ermittelten Bevölkerungszahlen werden dann u.a. dafür genutzt, um die Stimmenverteilung der Länder im Bundesrat festzulegen oder die Wahlkreise einzuteilen. Besonders wichtig für die seit der letzten Vollerfassung stark gewachsenen oder geschrumpften Bundesländer: die Berechnung für EU-Fördermittel und der Länderfinanzausgleich beruhen auf den Zensusdaten.

Registergestützte Durchführung des Zensus

Der Zensus 2011 war die erste registergestützte Volkszählung in Deutschland. Registergestützt bedeutet, dass die Zählung teilweise durch Auswertung von Verwaltungsdaten (z.B. von den Einwohnermeldeämtern) erfolgt. Gegen diese Art der Durchführung sind die Senate von Berlin und Hamburg beim letzten Zensus im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) vorgegangen. Mit Urteil vom 19.08.2018 (Az. 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15) hat das BVerfG jedoch die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften über den Zensus 2011 bestätigt. Auch der bevorstehende Zensus 2021 soll registergestützt durchgeführt werden. Die Kosten der Verwaltung werden voraussichtlich knapp eine Milliarde Euro betragen, womit der Zensus 2021 ein Drittel teurer wird als der letzte Zensus.

Datenschutzrechtliche Bedenken beim Testverfahren

Der Gesetzesentwurf zum ZensusG 2021 wurde jüngst am 27.02.2019 vom Bundeskabinett beschlossen. Im nächsten Schritt wird der Bundesrat darüber beraten. Das Gesetz soll voraussichtlich Mitte 2019 Inkrafttreten. Laut Innenministerium entspreche ein umfassendes Konzept des Datenschutzes und der Datensicherheit den Vorgaben des Grundgesetzes und der DSGVO. Dabei drängt sich jedoch die Frage auf, warum ein derartiges Konzept nicht auch bereits für das Testverfahren geschaffen wurde. Für die Durchführung des Zensus 2021 wurde Mitte Januar 2019 innerhalb von vier Wochen ein zentraler Datenpool mit Angaben zu allen in Deutschland in Melderegistern vorhandenen Personen zusammengestellt, um in einem Testverfahren die Datenübermittlung u.a. auf Funktion zu testen.

Dabei wurden Daten wie Name, Adresse, Datum der letzten Eheschließung oder der Einzug in die Wohnung zusammengeführt – und zwar ohne diese Daten zu anonymisieren oder pseudonymisieren. Während im tatsächlichen Zensus noch vorgegeben ist, wenigstens den Klarnamen von sonstigen Daten zu trennen, gab es für das Testverfahren keine derartigen Schutzmaßnahmen. Mitglieder der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. (GFF) halten das ZensVorbG 2021 daher für verfassungswidrig: es sei bereits unklar, ob die Verwendung dieser Echtdaten zu Testzwecken und die Menge der verwendeten Datensätze überhaupt erforderlich ist. Der Testlauf stelle einen gefährlichen und überflüssigen Eingriff in die Intimsphäre der deutschen Bürgerinnen und Bürger dar. Zum Test der Software würde auch eine minimale Stichprobe von etwa 1/10.000 aller Datensätze genügen oder auch durchdacht gewählte Fake-Daten ausreichen, um das Verfahren ausreichend auf seine Belastbarkeit zu prüfen. Mit Beschluss vom 06.02.2019  (Az. 1 BvQ 4/19) hat das BVerfG den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen die Datenübermittlung zu Testzwecken jedoch abgelehnt. Die Mitglieder der Gesellschaft für Freiheitsrechte haben jedoch bereits angekündigt Verfassungsbeschwerde zu erheben.

Auch die gemeinnützige Datenschutz- und Grundrechtsorganisation Digitalcourage wollte sich über die Änderung des Zensusvorbereitungsgesetzes 2021 und den Testlauf informieren und hat drei IFG-Anfragen an das Statistische Bundesamt gerichtet. Digitalcourage möchte u.a. wissen, wer Zugriff auf die Daten aus dem Testverfahren hat und ob auch die Möglichkeit einer dezentralen Lösung geprüft wurde. Ferner haben sie um Übersendung der Dokumentation über die elektronische Übermittlung der Daten aus den Melderegistern zur Vorbereitung des Zensus 2021, des dort genutzten Verschlüsselungsverfahrens und der Übersendung des Verzeichnisses von Verarbeitungstätigkeiten gebeten. Bei zwei Anfragen muss die jeweilige Anfrage noch klassifiziert werden. Im Hinblick auf den IFG-Antrag vom 20.1.2019 hat das Statistische Bundesamt mitgeteilt, den Antrag aufgrund notwendiger interner Abstimmungsmaßnahmen nicht binnen eines Monats bescheiden zu können. Es bleibt somit spannend, wie die Antworten vom Statistischen Bundesamt ausfallen werden.

Zensus verlangt Mitteilung der Vor- und Nachnamen von Bewohnern

Im Rahmen des Zensus 2021 werden allerdings nicht nur grundlegende Daten über die Bevölkerung, sondern auch der Gebäude- und Wohnungsbestand sowie die Wohnsituation der Haushalte ermittelt. Eigentümer und Verwalter von Wohnräumen sollen nach dem Zensusgesetz 2021 dazu verpflichtet werden, Auskunft über bestimmte Angaben zu den von ihnen vermieteten Wohnungen zu geben. Unter anderem soll es zu einer einmaligen Mitteilung der Vor- und Nachnamen von bis zu zwei Bewohnern kommen. Diese sog. Hilfsmerkmale dienen nach Angabe der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder der statistischen Generierung von Haushalten, um zu ermitteln, welche Personen an einer Anschrift in welchen konkreten Wohnverhältnissen leben. Seit Januar 2019 werden Wohnungsunternehmen von den Statistischen Ämtern der Länder am Unternehmenssitz recherchiert, angeschrieben und über ein elektronisches Meldeformular um erste Auskünfte zu Kontaktpersonen, Anzahl der Wohnungen etc. gebeten. Der weitere zeitliche Ablauf soll wie folgt aussehen:

Zeitlicher Ablauf der Vorbereitungsschritte bis zum Zensus 2021.

Vermieter treffen Informationspflichten nach der DSGVO

Im Hinblick auf die Gebäude- und Wohnungszählung geben die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder Hilfestellungen in Bezug auf die Verpflichtungen im Rahmen des ZensG 2021. Dabei weisen sie auf die Informationspflichten der Vermieter und Verwalter nach der DSGVO hin. Denn in ihrer Funktion als Vermieter speichern Wohnungsunternehmen die Angaben ihrer Mieter üblicherweise begrenzt auf Zwecke, die der Durchführung des Mietverhältnisses dienen. Die gesetzlich angeordnete einmalige Übermittlung von Bewohnernamen an die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder im Jahr 2021 gehe aber in der Regel über die gewöhnliche Durchführung des Mietverhältnisses hinaus. Damit liege eine Änderung des Verarbeitungszweckes vor, weil mit der Weitergabe der Daten diese für einen anderen Zweck weiterverarbeitet werden, als für den sie vom Vermieter ursprünglich gespeichert wurden.

Wohnungsunternehmen müssten ihre Mieter daher nach Art. 13 DSGVO über die Weitergabe ihrer Daten zu statistischen Zwecken an die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder informieren. Sie sollten daher prüfen, ob in Mietverträgen oder speziellen Vereinbarungen zwischen Mieter und Vermieter, die seit Inkrafttreten der DSGVO geschlossen wurden, eine Generalklausel enthalten ist. Wenn diese die Mieter über die Weitergabe ihrer Daten, die auf rechtlichen Verpflichtungen beruhen, informiert hat, bedürfe es keiner zusätzlichen Information. Andernfalls wird geraten, die notwendigen datenschutzrechtlichen Informationen über die bevorstehende Weitergabe der Mieternamen an die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder im Rahmen der sonst üblichen Kommunikation mit den Mietern zu erteilen (z.B. wenn anlässlich der nächsten Nebenkostenabrechnung mit den Mietern in Kontakt getreten wird).

Die Statistischen Ämter des Bundes und der Länder weisen ausdrücklich darauf hin, dass die Vermieter selbst dafür verantwortlich sind, dass sie die personenbezogenen Daten ihrer Mieter datenschutzkonform verarbeiten und die Mieter entsprechend umfassend nach den Vorgaben der DSGVO informieren. Im Hinblick auf die Erfüllung der Informationspflicht weisen sie auf den folgenden Mindestinhalt hin:

Der Vermieter (Name und Kontaktdaten) ist datenschutzrechtlich verantwortlich für die im Rahmen des Mietverhältnisses erforderliche Verarbeitung personenbezogener Daten. Aufgrund des Zensusgesetzes 2021 (ZensG 2021) sind Vermieter verpflichtet, bestimmte Angaben über die Mieter den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder für Zwecke des Zensus 2021 zu übermitteln. Diese Übermittlung findet ihre Rechtsgrundlage in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe e Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO) in Verbindung mit § xx [Konkretisierung mit Inkrafttreten; voraussichtlich Mitte 2019] ZensG 2021. Folgende Angaben sind gesetzlich zu übermitteln: Namen und Vornamen von bis zu zwei Personen, die die Wohnung nutzen, Zahl der Personen, die in der Wohnung wohnen. Empfänger dieser Angaben sind die statistischen Ämter des Bundes und der Länder. Diese haben für die übermittelten Angaben die konkreten Löschungsfristen nach dem ZensG 2021 einzuhalten.

Sofern ein Datenschutzbeauftragter für das Wohnungsunternehmen tätig ist, müssen den Mietern auch diese Kontaktdaten zur Verfügung gestellt werden. Darüber hinaus sind die Mieter auch über ihre Betroffenenrechte gegenüber den Vermietern zu informieren.

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4 Kommentare zu diesem Beitrag

  1. Nach dem Vorschlag des statistischen Bundesamtes soll die Rechtsgrundlage Art. 6 Abs. 1 lit. e DSGVO sein. Wäre das nicht eher lit. c? Ich verstehe lit. e als Erlaubnis für öffentliche Datenverarbeiter und Beliehene o.ä. aber nicht für private.

    • Die Rechtsgrundlage ist sowohl für die Verarbeitung einer Behörde, einer sonstigen unter das öffentliche Recht fallende Person oder einer Person des Privatrechts, die mit einer im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabe betraut ist, einschlägig. Entscheidend ist allein, dass es sich um eine öffentliche Funktion handelt, die wahrgenommen wird. Da die Wahrnehmung einer Aufgabe nach Art. 6 Abs. 1 lit. e erste Alternative DSGVO somit im öffentlichen Interesse liegen muss, steht Art. 6 Abs. 1 lit. e DSGVO oft in einer Wechselbeziehung zu Verarbeitungen nach Art. 6 Abs. 1 lit. c. DSGVO.

  2. Mir kommt der „Hinweis“ der Statistischen Ämter zur Informationspflicht seltsam vor. Grundsätzlich hat der Vermieter natürlich eine Informationspflicht. Die Informationspflicht ensteht ja normalerweise zum Zeitpunkt der Erhebung pbD. Inhalt sollte darin auch sein, dass Daten u.a. aufgrund rechtlicher Verpflichtungen weitergegeben werden dürfen (im Detail kann man dass nicht auflisten, man weiß ja nicht welche Gesetze wie das Zensusgesetz es in Zukunft noch gibt) In diesem speziellen Fall des Zensus erhebt der Vermieter keine Daten, denn diese liegen ja bereits vor, sondern eigentlich erheben die statistischen Ämter. Damit ist der Vermieter eigentlich raus. Eine Verarbeitung zu statistischen Zwecken ist auch keine Zweckänderung. Erhebt nun evtl. das Statistikamt nicht bei der betroffenen Person und müsste nach Art. 14 informieren. Hier würde aber der Ausschlusstatbestand greifen nach Art. 14 Abs. 5 b. Insofern löst das Zensusgesetz keine Infopflicht aus. Man stelle sich mal den Aufwand vor, dass alle Vermieter alle Mieter nochmal informieren sollten.
    Ich wundere mich, dass das hier so undifferenziert weitergegeben wird.

    • Vielen Dank für Ihren Kommentar. Allerdings weisen Sie zutreffend darauf hin, dass in den Hinweisen zur Erfüllung der Informationspflichten u.a. eine Datenweitergabe aufgrund rechtlicher Verpflichtung vorhanden sein sollte. Ihren weiteren Ausführungen nach wäre ein solcher Hinweis aber (auch unabhängig von der Vermieter-Mieter-Konstellation) gar nicht notwendig, weil sie in nahezu allen derartigen Fällen stets darauf abstellen könnten, dass bei rechtlicher Verpflichtung eigentlich die jeweilige Behörde die Daten erhebt und diese die Betroffenen daher nach Art. 14 DSGVO informieren müsste. Wenn keiner der Ausschlusstatbestände nach Abs. 5 greift, wären somit die Behörden stets in der Pflicht die Betroffenen zu informieren. Man stelle sich nur einmal diesen Aufwand vor; insbesondere da ggf. weitere Daten (z.B. Anschriften) erst noch erforderlich sind, um die Betroffenen auch tatsächlich informieren zu können.
      Demgegenüber steht die Informationspflicht der Vermieter nach Art. 13 DSGVO (die wir hier im Zensusfall auch als einschlägig ansehen). Vermieter sollten ihre Mieter seit Mai letzten Jahres sowieso über die Verarbeitung der Daten DSGVO-konform informiert haben. Sofern darin ein entsprechender Hinweis auf die Weitergabe der Daten aufgrund rechtlicher Verpflichtungen enthalten ist, entsteht für die Vermieter somit auch kein weiterer Aufwand. Einzig und allein für den Fall, dass ein derartiger Hinweis bisher überhaupt nicht erfolgte, sind Vermieter nun in der Pflicht, ihre Mieter hierüber zu informieren. In diesem Zuge empfiehlt sich als grundlegende Maßnahme aber sowieso, dass Vermieter ihr Muster zur Erfüllung der Informationspflichten aktualisieren, da auch anderweitige (künftige) rechtliche Verpflichtungen ja nicht ausgeschlossen sind.

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